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一号文件的问题解决后，王绾等人就向皇帝上书，请求封邦建国，立诸皇子为王。秦始皇将此提案交由群臣讨论，上上下下竟是一片赞同。
赞同也不奇怪。正如王绾他们所说，天下初定，人心不服。六国的残余势力人还在，心不死，中央政府又“天高皇帝远”，谁能保证不会动乱？靠得住的办法，是仿效西周封建亲戚，为新政权镇住地头蛇，筑起防火墙。
这是有道理的。故此议一出，“群臣皆以为便”。
不过这样一来，秦就到了十字街头。因为一旦采纳王绾等人的建议，就意味着回到西周，回到邦国制度。然而从商鞅变法开始，秦的所有努力，都是在改革甚至反叛那个制度。唯其如此，他们才能在激烈竞争中脱颖而出。如果重演西周故事，岂非“一夜回到旧社会”？
那么，是延续周人建立的旧制度，还是坚持自己的新制度，甚至创建一个更新的制度？这对于刚刚称帝的秦始皇来说，真可谓“生死抉择”。
好在有人反对。
反对的人叫李斯。反对的理由及其得失，则成为后世争论不休的大问题，我们将在后面讨论。重要的是，李斯的反对成功，因为秦始皇投了他赞成票。
这是关键的一票。
从此，封建的命被革掉了。以后的历代王朝，虽然也封王封侯，却是“封而不建”，王侯变成了荣誉称号。新的王侯们对自己的封邑和封国没有治权，更没有主权，甚至连产权都没有。中国社会，再也回不到封建时代。
回不到封建社会和封建时代，究竟是好是坏，是福是祸，也许要到本中华史的第三十六卷才能回答。现在的问题是，不要封建，要什么？
郡县。
在否决了王绾等人封建诸侯的建议后，始皇分天下为三十六郡，郡下设县。郡的长官为郡守，县的长官为县令，都有副职和属员。这，就是郡县制。
郡县和封建，又有什么不同？
秦的郡县制和周的封建制有一个共同特点：都是三级。周，是天下、国、家；秦，是天下、郡、县。实际上秦的郡和县，就是由周的国和家演变而来的，甚至是灭国为郡，灭家为县。然而郡县与国家，却有天壤之别。
周的国和家，是封建的结果。天子封建诸侯，是为国；诸侯封建大夫，是为家。家是大夫的，国是诸侯的。诸侯和大夫，是国和家的主人。他们不但有产权，而且有治权，因此是君主——诸侯是国君，大夫是家君。
郡守和县令，则不是主，而是仆。春秋战国，他们是国君之仆；秦汉以后，他们是皇帝之仆。郡和县，都不是他们家的，而是国君或皇帝的。他们之于郡县，当然没有产权，甚至没有治权，只有代理权。换句话说，他们是由国君或皇帝任命和派遣，代表元首管理郡县的。
因此，郡守和县令没有爵位，只有职位。他们的职位也不像诸侯和大夫的爵位那样可以世袭，反倒可以罢免和调动。也就是说，诸侯和大夫是国和家的当家人，郡守和县令则只是君权的代理人。
这，就叫“官员代理”。
官员代理，是因为“中央集权”。官在四方，权在中央。集权，就不能再封建，因为封建是分权制。因此，一旦全国为郡县，邦国就必然变成帝国。至于那元首是叫国王还是皇帝，其实并不要紧。只不过碰巧的是，嬴政的称皇帝和定郡县，竟刚好是同时进行的。
秦，理所当然地成为帝国。
变成了帝国的秦，海内为郡县，法令由一统。踌躇满志的秦始皇，便开始了他的统一大业。